Por Mario Rapoport y Ricardo Vicente *
Con aviesa intención se denomina
“cepo cambiario” a un instrumento de política económica empleado por una
infinidad de países: el control de cambios. A través del mismo las autoridades
monetarias procuran influenciar directamente en el balance de pagos. En nuestro
país, paradójicamente lo implementaron los conservadores liberales en 1931,
cuando en el curso de la crisis internacional Gran Bretaña abandonó el patrón
oro y consecuentemente provocó la caída de la libra. Entonces, se incentivaron
las actividades especulativas con divisas y la retención del cambio por parte
de los exportadores, por lo que el gobierno de facto del general Uriburu creó
por decreto la “Comisión de Control de Cambios”, cuyo objetivo inmediato era
reducir al mínimo la evasión de divisas, fijando un tipo de cambio oficial para
realizar las transacciones con moneda extranjera. En última instancia se
trataba de preservar el stock de divisas de manera tal que se dispusiera de la
cantidad de divisas necesarias para afrontar las obligaciones con el exterior.
Esta política fue continuada por el gobierno de Justo, con varios cambios que
realizó el ministro de Hacienda, Federico Pinedo. El gobierno peronista mantuvo
a su modo medidas similares.
Sólo a fines de 1958, el presidente
Arturo Frondizi, “aconsejado” por el Fondo Monetario Internacional, liberó
completamente el mercado cambiario, uno de cuyos resultados fue una brutal
devaluación que erosionó los ingresos de los asalariados. Otro fue el notorio
incremento del endeudamiento externo.
Cuando en 1963 asumió el gobierno
nacional el radical Arturo U. Illia, las reservas en oro y divisas eran muy
escasas y poco más del 56 por ciento de la deuda externa debía pagarse en los
siguientes tres años. Como el gobierno no estaba dispuesto a contraer nuevas
deudas y a someterse a los dictados del FMI, decidió recurrir a una celosa
administración de las divisas, para lo cual restableció el control de cambios y
el mercado único de cambios, con el objetivo –según la Memoria del Banco
Central de la República Argentina (BCRA)– de “impedir que se produzcan
evasiones de divisas por retenciones indebidas o por compras de moneda
extranjera con fines de especulación o de radicación de fondos en el exterior”.
El decreto respectivo llevaba el NO
2581 del 10 de abril de 1964 y se fundaba en la necesidad “de dictar medidas
tendientes a evitar el distorsionamiento del mercado de divisas y
consecuencialmente del valor de nuestra moneda, provocado por factores ajenos
al libre juego de la oferta y la demanda reales, como desde hace tiempo se
advierte...” y se consideraba que “a tales efectos, corresponde dictar aquellas
medidas que, además, permitan la satisfacción de los requerimientos necesarios
para la atención de los compromisos en moneda extranjera”. Entre las medidas
incluidas en el decreto se establecía que el contravalor de las divisas
resultantes de la exportación de productos argentinos “deberá ingresarse al
país” y negociarse en el mercado único de cambio dentro de los plazos que
establezca la reglamentación pertinente”. De igual manera debían negociarse las
divisas provenientes de servicios exportados y de “toda suma ganada en moneda
extranjera a favor de un residente en la República Argentina”.
En cuanto al pago de las
importaciones con financiación a plazo que carecían de aval bancario o crédito
documentario, letras u otros documentos, “deberán ser previamente justificados
ante el Banco Central”. También estarían sujetos a los requisitos fijados por
dicho banco el reembolso de capitales de titulares del exterior.
El BCRA también fijaría el “monto
máximo para la adquisición o transferencia de divisas para gastos de viaje...
teniendo en cuenta el o los países de destino del viajero”. Además, el BCRA
“aplicará a las operaciones que realicen las Casas y Agencias de Cambio el
régimen previsto por este decreto en cuanto les corresponda” y, asimismo,
“limitará la venta de billetes extranjeros a los importes que estime
conveniente”. Por el artículo 9 del decreto se prohibía expresamente la salida
del país de: oro amonedado o en barras; billetes argentinos; billetes
extranjeros, excepto los autorizados para viajeros; valores mobiliarios
argentinos o extranjeros.
El artículo siguiente prohibía la
constitución de depósitos en moneda extranjera en instituciones bancarias del
país ya que, según Félix Elizalde, presidente del BCRA, dichos depósitos “la
gente los había constituido con pesos argentinos contabilizándolos en los
libros de los bancos en moneda extranjera. No nos engañemos: no eran dólares
que habían entrado y estaban depositados”. En consecuencia, los depósitos
existentes hasta entonces –cuyo domicilio constituido en la Argentina no podía
modificarse por otro país– debían ser obligatoriamente liquidados, negociando
las divisas en el mercado único de cambios. Diversas circulares del BCRA
complementaban el decreto autorizando la compra de moneda extranjera conforme a
los siguientes límites: a quien tuviera un familiar enfermo en el extranjero se
le autorizaba a comprar U$S 1000, por una sola vez; a quien viajara al exterior
se le entregaban U$S 400, y si era a un país limítrofe, U$S 100, con excepción
del Uruguay (U$S 25); etc. Finalmente, nadie que deseara salir del país podía
llevar monedas, valores extranjeros, billetes argentinos y valores mobiliarios
nacionales si fueron adquiridos con anterioridad a la vigencia del nuevo
régimen.
Los liberales nativos repudiaron el
nuevo régimen con argumentos que se reiteran en nuestros días en boca de los
censores del mentado “cepo cambiario”. Criticaban que se hubiera puesto fin al
libre movimiento de fondos con el exterior; que las exportaciones de bienes y
servicios y toda suma ganada en moneda extranjera no podían realizarse en las
condiciones de pago convenidas por los exportadores, sino según las
establecidas en las circulares; que la liquidación de divisas producto de las
exportaciones debía efectuarse a los precios arbitrariamente fijados por el
Estado, lo que significaba una expropiación; que la moneda argentina dejaba de
ser convertible porque no era posible concurrir al mercado único de cambios a
comprar moneda extranjera si no era para realizar una operación permitida por el
Estado.
En suma, todas estas limitaciones,
según nuestros liberales, afectaban los derechos individuales a comerciar,
contratar libremente, salir del país, usar y disponer de sus bienes y a la
inviolabilidad de la propiedad, conforme a los artículos 14 y 17 de la
Constitución de 1853. El resultado de la estrategia del gobierno radical fue
–por primera vez en muchos años– la disminución de la deuda externa argentina y
la dictadura cívico-militar que reemplazó a Illia se encontró con un balance de
pagos que no generaba mayores preocupaciones y con mayores reservas que su
predecesor.
El control de cambios dispuesto a
partir de noviembre de 2011 también cumple funciones higiénicas: preserva las
reservas internacionales del país ante un escenario mundial que incentive la
fuga de divisas y, por otra parte, sirve para enfrentar las corridas
cambiarias; destruye el mecanismo por el que grandes bancos facilitan la fuga
de los dólares; combate el lavado de dinero; evita que los saldos positivos de
la balanza comercial terminen en cajas de seguridad, bajo el colchón o se
fuguen al exterior; resguarda las divisas para el pago de la deuda externa y,
en una economía con fuerte presencia de inversiones extranjeras, se asegura la
remisión de las utilidades por parte de las filiales locales a las casas
matrices. Nada nuevo bajo el sol cuando se trata de cuidar un activo
estratégico.
* Investigadores Idehesi
(Conicet-UBA).
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